Regolamento: la luce in fondo al tunnel ...

L'iter approvativo del regolamento di attuazione del Codice di Contratti sembra essere finalmente avviato alla fase conclusiva.

E' utile ricordare che, ai sensi dell'articolo 5, comma 4, del Codice, il regolamento deve essere adottato su proposta del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri competenti (delle politiche comunitarie, dell'ambiente, per i beni culturali e ambientali, delle attività produttive, dell'economia e delle finanze), sentiti i Ministri interessati, e previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici; sullo schema di regolamento il Consiglio di Stato esprime parere entro quarantacinque giorni dalla data di trasmissione, decorsi i quali il regolamento può essere emanato.

Una prima ipotesi di regolamento attuativo del Codice dei Contratti è stata favorevolmente deliberata, in via preliminare, dal Consiglio dei Ministri il 13 luglio 2007. Successivamente, il Consiglio di Stato con il parere n. 3262/07 in data 17 settembre 2007 , ha censurato alcune disposizioni

In particolare, le "critiche" del Supremo Consesso, erano conseguenza , nella maggior parte dei casi, dal fatto che, successivamente alla predisposizione dello schema in parola, è stato emanato il secondo decreto correttivo al Codice (D.Lgs. 31 luglio 2007 n. 113), per effetto del quale sono state demandate al regolamento numerose fattispecie.

In proposito, il Consiglio di Stato ha precisato la necessità di eliminare o correggere le norme regolamentari che si pongono in contrasto con il testo del Codice novellato dal secondo correttivo .

Inoltre, nella predisposizione del regolamento si è appalesata la necessità di tenere conto della sentenza della Corte Costituzionale n. 401/2007 e delle osservazioni dell'Autorità di Vigilanza contenute nella nota dell'11 luglio 2007.

Il testo modificato è stato quindi approvato dal CdM in data 21 dicembre 2007 ed emanato con d.P.R. del 28 gennaio 2008. Tuttavia, la Corte dei Conti, in sede di controllo, ha espresso il rilievo n. 51/I del 26 maggio 2008, costringendo così il Ministero a ritirare lo schema di regolamento al fine di provvedere all'adeguamento del testo alle osservazioni rese dal predetto Organo di controllo.

L'iter di approvazione del regolamento è stato dunque riavviato con la trasmissione dello schema novellato ai Ministeri concertanti - i quali hanno reso le proprie osservazioni emendative - al Consiglio superiore dei lavori pubblici e all'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici.

Il Ministero delle infrastrutture ha altresì ritenuto opportuno sottoporre lo schema di regolamento anche al parere delle autonomie territoriali in sede di Conferenza unificata. Il parere della Conferenza unificata e dell'ANCI è stato acquisito nella seduta del 25 marzo 2009 .

Sul piano sistematico, lo schema di regolamento è strutturato in sette parti, che seguono, in linea di massima, l'ordine espositivo del Codice e si compone di 359 articoli a corredo dei quali sono posti 14 allegati .

Le sette parti sono:

• parte I (Disposizioni comuni).
• parte II (Contratti pubblici relativi a lavori nei settori ordinari).
• parte III (Contratti pubblici relativi a servizi attinenti l'architettura e l'ingegneria nei settori ordinari).
• parte IV (Contratti pubblici relativi a forniture e altri servizi nei settori ordinari).
• parte V (Contratti pubblici relativi a forniture e altri servizi nei settori speciali).
• parte VI (Contratti eseguiti all'estero).
• parte VII (Disposizioni transitorie e abrogazioni).

Ancorché l'attuale schema di regolamento che circola sugli organi di stampa non rappresenta, con ogni probabilità, quella che sarà la formulazione definitiva con cui verrà licenziato è utile comunque riepilogare quelle che costituiscono le novità di maggior rilievo in esso contenute.

Le innovazioni riguardano, prima fra tutte, le disposizioni relative al responsabile del procedimento, nelle quali è affermato che, per quanto riguarda i lavori, deve essere un tecnico in servizio presso le amministrazioni aggiudicatrici, anche di qualifica non dirigenziale, con idonea professionalità.

Figura inoltre una disposizione, assente nella previgente disciplina regolamentare, relativa ai contenuti dello studio di fattibilità e una definizione più analitica dei livelli di progettazione (in particolare la preliminare e la definitiva) con specifico riferimento alle relazioni tecniche ed agli elaborati grafici.

Degna di nota, per le importanti conseguenze da essa derivanti, è la novellata regolamentazione della verifica del progetto da parte di strutture interne o esterne alla stazione appaltante ma, comunque, accreditate.

In considerazione del negativo primato comunitario detenuto dall'Italia con riguardo all'elevatissimo numero di contenziosi pendenti nel settore degli appalti pubblici -, spesso, peraltro, riconducibili a problemi legati alla progettazione - sono state introdotte norme volte a tentare di ridurre tale fenomeno, in quanto imponenti una più elevata, monitoria e verificata qualità progettuale.

Lo schema di regolamento prevede che le attività di verifica possano essere affidate ad organismi di ispezione (di tipo A, B, e C) che, per lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, devono essere accreditati ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/EIC 17020.

E' poi disciplinato il sistema di qualificazione unico per tutti gli esecutori di lavori pubblici attualmente contenuto nel D.P.R. n. 34/2000. Gran parte delle modifiche e delle innovazioni apportate dalle norme del regolamento, rispetto alle norme previste dal d.P.R. n. 34/2000, traggono origine dalla necessità di dare attuazione alle novità introdotte dal Codice nella medesima materia.

Occorre precisare che la disciplina del Codice in materia di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici riprende sostanzialmente l'impostazione della normativa precedente (articolo 8 della Legge 11 febbraio 1994 n. 109).

E' altresì disciplinato il sistema di qualificazione dei contraenti generali, il quale prevede che gli stessi siano qualificati sulla base di tre classifiche, i cui importi sono fissati, rispettivamente, in 350 milioni di euro, 700 milioni di euro e oltre 700 milioni di euro.

Le disposizioni sono state trascritte, con gli opportuni adattamenti, riproducendo integralmente la normativa di dettaglio già contenuta nel decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti del 27 maggio 2005. Il regolamento disciplina anche il cosiddetto "performance bond", la garanzia globale di esecuzione, prevista dall'articolo 129, comma 3, del Codice (già articolo 30, comma 7-bis, della legge n. 109/1994, introdotto dalla legge n. 415/1998) quale sistema teso ad associare alla semplice garanzia fidejussoria di buon adempimento una più vasta garanzia di fare, che obbliga il garante a far conseguire alla stazione appaltante o al soggetto aggiudicatore l'oggetto stesso della prestazione contrattuale.

Sono poi disciplinati dal regolamento i servizi d'architettura ed ingegneria, collocati subito dopo la parte dedicata ai lavori, separatamente dagli altri servizi. Al riguardo si segnala la procedimentalizzazione della gara per l'affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura di importo pari o superiore a 100.000 e della gara informale per l'affidamento di quelli di importo inferiore a 100.000 euro.

Per le gare si prevede una valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa secondo quattro parametri: aspetti qualitativi dell'offerta; illustrazione delle modalità di svolgimento delle prestazioni oggetto dell'incarico; ribasso percentuale unico indicato nell'offerta economica; riduzione percentuale indicata nell'offerta economica con riferimento al tempo.

Per la gara informale, basata su elenchi aperti di operatori economici ovvero su indagini di mercato, si richiede il rispetto dei principi comunitari (non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza) e del criterio di rotazione.

Riguardo ai servizi diversi da quelli attinenti l'architettura e l'ingegneria e le forniture, disciplinati per la prima volta a livello regolamentare, lo schema di regolamento segue l'orientamento generale del Codice, volto a garantire i maggiori vincoli che caratterizzano tradizionalmente la normativa sui lavori, nel rispetto delle differenze di questi settori. Nell'attuare i rinvii operati dal Codice, il regolamento introduce alcuni profili di rilevante novità nella disciplina del settore dei servizi e delle forniture, in ordine alle varie fasi in cui si articola la procedura di affidamento, oltre a fornire precisazioni di dettaglio sulle modalità applicative di alcuni istituti.

Tra gli elementi di maggiore novità, si rinviene la programmazione degli appalti di forniture e di servizi (articolo 271), volta a garantire, anche in tale settore, una razionale ed adeguata organizzazione delle attività, prendendo a riferimento - pur con i necessari adattamenti - la normativa dei lavori pubblici.

Viene anche introdotta una disciplina di dettaglio dei compiti e delle attività del responsabile del procedimento che stabilisce alcuni elementi di flessibilità attraverso un'articolazione dei compiti e delle connesse attività modulabili, parte, anche in base ai regolamenti delle singole stazioni appaltanti (in considerazione dell'elevata eterogeneità soggettività - a livello di tipologie di stazioni appaltanti - ed oggettività - in termini di diversificazione delle categorie merceologiche - che caratterizza il settore).

Un ulteriore profilo di rilevante innovatività è costituito dall'introduzione in questo ambito di contratti della finanza di progetto - per la quale è previsto un adattamento della disciplina della finanza di progetto prevista per i lavori - nonché della definizione della progettazione di servizi e forniture.

Nello schema di regolamento sono stabiliti anche i presupposti, le condizioni e le modalità di svolgimento dell'asta elettronica; è previsto, sempre in tema di e - procurement, una procedura interamente gestita con sistemi telematici - ivi compreso il mercato elettronico per gli acquisti d'importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario - utilizzando le esperienze derivanti dall'applicazione del d.P.R. n. 101/2002 e coordinando il contenuto dello stesso alla disciplina del Codice. Si segnala infine l'introduzione di un'articolata disciplina in tema di esecuzione del contratto e contabilità nonché in tema di collaudo e verifica di conformità delle prestazioni contrattuali.

Da ultimo, il regolamento definisce la disciplina applicabile agli enti che operano nei settori speciali, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e non discriminazione ed, al contempo, dell'esigenza di flessibilità dettata dalle previsioni della direttiva 2004/17/CE e al rinvio selettivo operato dall'articolo 206, comma 1, del Codice.